ІІІ.1. Вибір варіанта утримання та обслуговування: загальні положення

Вибір легально обґрунтованої форми утримання та обслуговування системи водопостачання є наріжним каменем її подальшої експлуатації. Існує кілька варіантів щодо вибору організаційно-правової форми оператора водопостачання.

Система централізованого водопостачання з огляду на передбачені чинним законодавством України правові механізми задоволення потреб споживачів у зазначених послугах може бути організована згідно з двома базовими моделями. Одну з моделей ми називатимемо моделлю водопостачання на комерційних засадах. Другу – моделлю некомерційного водопостачання, або моделлю самозабезпечення. 

Ймовірно, будь-яку з систем водопостачання, яка існує на практиці, може бути віднесено до однієї або до другої із зазначених моделей. 

Надавачем послуг із водопостачання у моделі централізованого водопостачання на комерційних засадах виступає суб’єкт господарювання/підприємництва (в термінології ст. 1 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання» – підприємство питного водопостачання). Надавач послуги за плату надає споживачам, що мешкають чи розташовані на певній території, яка охоплена однією мережею водопостачання, послуги з водопостачання. 

При цьому надавач послуг – суб’єкт господарювання (відповідно до ч. 2 ст. 55 Господарського кодексу України ним може бути як юридична, так і фізична особа-підприємець), виходячи з власного комерційного розрахунку і на власний ризик (ст. 44 ГК України), самостійно здійснює підприємницьку діяльність з експлуатації об’єкта централізованого водопостачання та надає послуги окремо кожному споживачеві (власнику приватного будинку, частини будинку, квартири тощо) на підставі індивідуального договору з ним (ч. 1 ст. 19 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання»). 

При застосуванні моделі водопостачання на комерційних засадах громадяни-споживачі деюре не беруть участі в процесах планування, організації та здійснення діяльності з водопостачання, якою займається надавач послуг – підприємство питного водопостачання. Вони також не зобов’язані ні особистою трудовою участю, ні майновими, ні грошовими внесками допомагати підприємству питного водопостачання у створенні (побудові) системи водопостачання на території їхньої громади. Єдиний обов’язок споживачів послуг при комерційній моделі водопостачання – своєчасно та в повному обсязі оплачувати послуги, які вони отримують. 

Надавачем послуг із водопостачання у моделі централізованого некомерційного водопостачання (самозабезпечення) виступає не суб’єкт підприємництва – підприємство питного водопостачання, а некомерційна (непідприємницька) організація. Про модель самозабезпечення йдеться в ч. 3 ст. 16 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання», де зазначено, що в населених пунктах централізоване питне водопостачання може здійснюватися не лише підприємством питного водопостачання, а і самостійно споживачами питної води цих населених пунктів. З аналізу законодавства щодо неприбуткових організації та із практики випливає, що найбільш повно завданням щодо організації самозабезпечення водою відповідає обслуговуючий кооператив (ОК). ОК створюється і діє на підставі Закону України «Про кооперацію». Членами ОК є особи, які одночасно виступають і споживачами послуг зазначеного кооперативу. Оскільки одні й ті самі особи, будучи об’єднаними в кооператив, беруть участь у плануванні, організації та здійсненні діяльності кооперативом як надавачем послуг із водопостачання, а з другого боку, ті самі особи виступають і в ролі споживачів послуг зазначеного кооперативу, саме тому таку модель інколи і називають моделлю самозабезпечення. 

Повною мірою застосування моделі некомерційного водопостачання через ОК існує в ситуації, коли ОК створює централізовану систему водопостачання, як кажуть, з нуля. За таких умов ОК набуває права власності на створену систему водопостачання і як власник утримує й обслуговує цю систему, організовуючи водопостачання насамперед для своїх членів. 

Проте у межах цього Посібника розглядається модель, коли система водопостачання перебуває у комунальній власності. І власник (точніше – орган місцевого самоврядування, який виступає від імені територіальної громади) своїм рішенням передає систему водопостачання у користування визначеній особі на визначених законом умовах. 

Хоча модель некомерційного водопостачання через ОК може мати місце і за умов, означених вище, тобто коли комунальне майно передають у тимчасове користування ОК (див. розділ ІІІ.1.2).

 

Тих, кого цікавить у деталях модель некомерційного водопостачання через ОК, запрошуємо ознайомитися з публікацією «Обслуговуючі кооперативи – рішення для сільського водопостачання в Україні» (DESPRO, 2012): http://despro.org.ua/media/articles/av_despro_01_2012_2.pdf


ІІІ.1.1. Варіанти організаційно-правових форм надавача послуги 

Отже, якщо:
• члени територіальної громади, що висувають ініціативу створення або модернізації на їх території системи водопостачання, погодяться своєю грошовою і трудовою участю сприяти побудові (оновленню) майнового комплексу – системи водопостачання;
• система водопостачання після прийняття в експлуатацію буде передана підприємству питного водопостачання, що на комерційних засадах використовуватиме її;
• члени територіальної громади стануть споживачами послуг цього підприємства без прав участі у його справах, проте з обов’язком своєчасно і в повному обсязі оплачувати ці послуги, то у такому разі для підприємства питного водопостачання може бути обрано кілька із дозволених законом організаційно-правових форм.

Теоретично для втілення моделі водопостачання на комерційних засадах підійшли б організаційно-правові форми більшості видів господарських товариств, наприклад: товариство з обмеженою відповідальністю (ТОВ), товариство з додатковою відповідальністю (ТДВ), акціонерне товариство (АТ), а також форма приватного підприємства (ПП), дозволеного ст. 63 ГК України, і форма суб’єкта підприємницької діяльності – фізичної особи (ФОП). 

Хоча ймовірно, що, за підсумками пошуку (підбору) оптимальних організаційно-правових форм із числа можливих для суб’єкта підприємницької діяльності – постачальника питної води на невеликій території, форми АТ і ТДВ, напевно, будуть оцінені як занадто складні та витратні порівняно з формами ТОВ (ПП) або ФОП. Тому, ймовірно, організаційно-правові форми товариства з обмеженою відповідальністю, приватного підприємства і фізичної особи-підприємця мають шанс застосовуватись для підприємства питного водопостачання частіше, ніж інші форми, що придатні для втілення моделі водопостачання на комерційних засадах. 

Варто зазначити, що модель водопостачання на комерційних засадах матиме місце і тоді, коли у ролі підприємства питного водопостачання виступатиме комунальне підприємство. 

Комунальне підприємство – здебільшого звичайне підприємницьке товариство, яке створене для діяльності, що спрямована на отримання прибутку (ст.ст. 62, 63, 78 ГК України), – норма прибутку закладатиметься у тариф на його послуги. Відмінність комунального підприємства від інших комерційних (підприємницьких) товариств полягає лише у тому, що його засновують не особи приватного права, а орган місцевого самоврядування, відповідно і капітал цього підприємства формується не за рахунок внесків приватних осіб, а з майна, що перебуває у власності територіальної громади. Проте, зрозуміло, що відносини комунального підприємства як постачальника послуг зі споживачами цих послуг встановлюватимуться на тих самих комерційних засадах, що і відносини будь-якого підприємства питного водопостачанням зі своїми споживачами. 

Якщо розглядати випадки, де послугу надають хоча б на перший погляд відповідно до законодавства, то найбільш поширеною формою надавача послуги є комунальне підприємство. Випадки залучення до надання послуги приватного підприємства (чи фізичної особи-підприємця) – поодинокі. Протягом 2010-12 років насамперед завдяки зусиллям DESPRO та партнерів утворилася і набула певного поширення практика надання послуги через неприбуткові обслуговуючі кооперативи. Зокрема й коли таким кооперативам майно комунальної власності було передане у пільгову оренду або у позичку. Втім, із набуттям чинності змін до Податкового кодексу з 2013 року можливість передачі неприбутковим надавачам послуги комунального майна на пільгових підставах (зокрема й у позичку) стало обтяжливим із податкової точки зору. Фактично Податковий кодекс у редакції 2013 року унеможливив позичку як таку. Проте пізніше, а саме з серпня 2015 року, політика щодо оподаткування неприбуткових організацій знову змінилася. Відтепер податковий статус неприбуткових організацій, зокрема й ОК, дозволяє отримувати майно у позичку без негативних податкових наслідків. Деталі щодо передачі комунального майна у позичку описано у розділі ІІІ.1.2. 

І досі є чимало випадків, коли водопостачання існує, але не оформлене правильно з юридичної точки зору. Насамперед це стосується випадків, коли надавачем послуги фактично виступає сільська рада (виконком). Так, сільські ради збирають кошти від населення начебто за воду, накопичують ці кошти на спецрахунках, здійснюють оплату з цих рахунків витрат, пов’язаних, як правило, з підйомом води (за електроенергію). Крім того, трапляється багато інших схем, але усі вони пов’язані одним – порушенням закону. Водопостачання – це господарська діяльність, яка має вестися «підприємством питного водопостачання». Виконком сільської ради не може вести таку господарську діяльність за визначенням. Тож від такої практики рекомендовано відмовлятися й організовувати послугу в установленому порядку.

ІІІ.1.2. Відносини між власником та надавачем послуги щодо користування майном

Тепер, коли з’ясовано, які організаційно-правові форми можуть бути застосовані при організації водопостачання, перейдемо до питання про те, на яких правових підставах суб’єкти права, що бажають здійснювати питне водопостачання, можуть набувати майно, що належить до права комунальної власності, необхідне для здійснення такої діяльності.

Розглянемо ситуації набуття майна суб’єктом надання послуг із водопостачання у двох, на нашу думку, найпоширеніших випадках: 

•комунальному підприємству в господарське відання; 

•суб’єкту господарювання приватної форми власності в оренду (у певних випадках – у позичку). 

Господарське відання

У господарське відання майно комунальної власності передає відповідна сільська рада лише комунальному підприємству. Це відбувається у порядку, визначеному ст. 136 ГК України. У таких випадках майно передають комунальному підприємству на баланс, тобто комунальне підприємство буде балансоутримувачем майна. 

Важливо зазначити, що передача системи водопостачання на баланс від сільської ради як власника може відбуватися виключно підприємствам, створеним цією радою. Усім іншим юридичним особам передавати майно на баланс не можна. 

Винятки можуть стосуватися випадків співробітництва територіальних громад (відповідно до Закону України «Про співробітництво територіальних громад»). Так, у випадку спільного утримання комунального підприємства чи створення спільного для кількох громад комунального підприємства усі громади – учасниці співробітництва передаватимуть свої системи водопостачання на баланс одному, визначеному договором, комунальному підприємству (подібні випадки розглянуто у розділі ІІІ.1.3).

Оренда

У разі залучення інших, крім комунальних підприємств, суб’єктів господарювання до надання послуги, таким особам комунальне майно передаватиметься на праві тимчасового користування з метою надання членам громади послуг із водопостачання. Найпоширенішою сьогодні правовою підставою перебування на балансі усього або частини майна, що складає водопровідні системи і використовується для надання послуг із централізованого водопостачання, є договір на тимчасове платне користування (оренда). 

Основними нормативними документами, які наразі врегульовують комплекс договірних відносин із тимчасового платного користування (оренди) комунального майна, є закони України «Про оренду державного і комунального майна» і «Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності». 

При оренді майно на баланс орендаря не передається, а залишається на балансі у власника (сільської ради). У орендаря таке майно обліковується на позабалансовому рахунку. 

За загальним правилом, закріпленим вказаними законами, орендар комунального майна визначається на конкурсних засадах. 

Проте є виняток. Так, конкурс при визначенні орендаря не проводять, якщо в оренду передаються об’єкти централізованого водопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності територіальної громади села (ч. 4 ст. 5 Закону України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності»). 

Тобто законодавство дозволяє уникати проведення непростої, а в умовах маленьких громад – досить обтяжливої процедури конкурсу на визначення орендаря комунального майна, якщо йдеться про передачу в оренду майна, яке, по-перше, належить територіальній громаді села; по-друге, хоча належить і не сільській територіальній громаді, проте заява на оренду якого надійшла лише від однієї юридичної або фізичної особи. 

Отже, особи, зацікавлені в оренді комунального майна при наданні послуг із водопостачання сільським територіальним громадам, а також іншим територіальним громадам за умови відсутності конкуренції щодо оренди цього майна іншими особами, цілком законно зможуть укладати відповідні договори й отримувати в оренду необхідне їм комунальне майно без проведення конкурсу.

Позичка як окрема форма тимчасового користування

Договором, за яким водопостачальник зможе отримувати у тимчасове безоплатне користування комунальне майно, може бути також і договір позички, передбачений гл. 60 Цивільного кодексу України. 

Згідно з ЦК України за договором позички одна сторона (позичкодавець) безоплатно передає або зобов’язується передати другій стороні (користувачеві) річ для користування протягом встановленого строку. Користування річчю, переданою у позичку, за загальним правилом вважається безоплатним, а до відносин, що виходять із договору позички, застосовуються також положення глави 58 ЦК України про найм (оренду). 

Виходячи з зазначеного, договір позички можна характеризувати як безоплатний найм з усіма наслідками, які з цього витікають. Зокрема, отримані згідно з договором позички речі користувач повинен сприймати не як свої (отримані у власність), а як чужі, тобто належні іншій особі, що перебувають у нього тимчасово, і в бухгалтерському обліку обліковувати їх поза балансом. 

З нашої точки зору, передача майна неприбутковій організації – ОК – саме у позичку видається цілком логічною дією. Діяльність ОК із забезпечення населення (своїх членів) є некомерційною. Вона не має на меті отримання прибутку, хоча і пов’язана із несенням необхідних витрат та відповідно потребує отримання плати від споживачів, яка б покривала ці витрати. Водночас орендна плата (що існує у разі оренди) не буде у цьому випадку додатковим обтяжувальним фактором для споживачів, адже покривати орендну плату треба також із тарифу. 

Тож рішення сільської ради укласти, наприклад, із некомерційним водопостачальником – ОК – договір про передачу майна у позичку, який передбачатиме обов’язки кооперативу своїм коштом утримувати та поновлювати комунальне майно, що складає систему водопостачання (частину цієї системи), у належному стані та експлуатувати його з метою надання послуг із водопостачання членам територіальної громади (членам кооперативу), буде абсолютно легальним.

ІІІ.1.3. Особливості відносин щодо управління майном при співробітництві територіальних громад

Іноді може статися, що впоратися із запровадженням якісного водопостачання одна громада не в змозі. Це може статися з різних причин: відсутність кадрового потенціалу, економічна недоцільність створення власного комунального підприємства при невеликому обсязі послуги і т. ін. Навіть якщо громада знайшла кошти, щоб первинно інвестувати в створення системи водопостачання, утримання та обслуговування системи може виявитися доволі витратним, і важко буде покривати витрати.

У такій ситуації виходом може бути об’єднання зусиль та ресурсів сусідніх громад, що можливо шляхом застосування співробітництва територіальних громад. 

До 2014 року правові основи для запровадження міжмуніципального співробітництва обмежувались окремими положеннями Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування». Проте на практиці часто бракувало досвіду використання цих положень. До того ж важливі процедурні питання у запровадженні співробітництва територіальних громад не були розроблені та затверджені. 

Прийняття Закону України «Про співробітництво територіальних громад» від 17.07.2014 р. №1508-VII створило давно очікувані правила гри такого співробітництва.


Закон «Про співробітництво територіальних громад» дав дефініцію терміну «співробітництво територіальних громад» як відносинам між громадами з такими характеристиками: 

•мета – забезпечення розвитку території та підвищення якості надання послуг на основі спільних інтересів та цілей, ефективне виконання повноважень ОМС; 

•кількість суб’єктів співробітництва – дві або більше громад; 

•формальна основа взаємодії – договір.


Закон «Про співробітництво територіальних громад» визначив п’ять форм співробітництва, спільними характерними рисами яких є: 

•договір між суб’єктами співробітництва; 

•фінансування усіма суб’єктами співробітництва відповідних видатків.

Також цим документом визначено принципи співробітництва, серед яких: законність, добровільність, взаємна вигода, прозорість та відкритість, рівноправність та взаємна відповідальність учасників. Підкреслимо, що громади, які вирішили співпрацювати, мають рівні права та рівну відповідальність. 

Суб’єктами співробітництва є територіальні громади сіл, селищ, міст; вони здійснюють співробітництво через відповідні ради. Сфера співробітництва охоплює спільні інтереси громад у межах повноважень відповідних ОМС. До сфери спільних інтересів віднесено і житлово-комунальне господарство. Відповідно це охоплює і сферу водопостачання. 

За винятком співробітництва у формі реалізації спільного проекту започаткування співробітництва повинно відбуватися за спеціальною процедурою, встановленою законом. 

Серед п’яти форм співробітництва, визначених вищезазначеним законом, розглянемо дві, які, на нашу думку, можуть найкращим чином відповідати меті організації водопостачання. 

1. Форма: Спільне фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності – інфраструктурних об’єктів 

Зміст: Суб’єкти співробітництва беруть фінансову участь у забезпеченні діяльності підприємства (установи чи організації) або створенні чи експлуатації об’єкта інфраструктури. Підприємство чи об’єкт належить одній із громад, але вигоди від його діяльності чи експлуатації отримують усі суб’єкти співробітництва. 

Можливості використання для цілей водопостачання: Ця форма дозволяє одній громаді організувати на своїй території послугу водопостачання технічними ресурсами іншої громади. Уявімо собі, що одна громада побудувала систему водопостачання, а потім передала право утримання та обслуговування цієї системи комунальному підприємству, що належить іншій, наприклад, сусідній громаді. 

Характерні риси: Сенс спільного фінансування комунального підприємства, що належить одній із громад, полягає у залученні цього підприємства іншою (іншими) громадою для надання послуги. 

Громади, долучені до спільного фінансування комунального підприємства, будуть розподіляти отримані вигоди, а також витрати та можливі ризики, пов’язані з діяльністю цього підприємства. Наприклад, можна домовлятися про однаковий для усіх суб’єктів співробітництва тариф. 

Водночас суб’єкти співробітництва, навіть фінансуючи підприємство, не беруть прямої участі в управлінні ним. 

2. Форма: Утворення спільних комунальних підприємств, установ та організацій – спільних інфраструктурних об’єктів 

Зміст: Суб’єкти співробітництва утворюють спільне комунальне підприємство (установу чи організацію), метою яких є створення спільного інфраструктурного об’єкта.
Можливості використання для цілей водопостачання: На цю форму варто звернути увагу, якщо усі громади – суб’єкти співробітництва бажають не тільки користуватися послугами комунального підприємства чи об’єкта, а й повною мірою брати участь в управлінні ним.
Можна створити не лише спільне комунальне підприємство для надання послуги громадампартнерам. За такою формою можна створити і спільний інфраструктурний об’єкт, наприклад, водозабір або станцію доочистки води.
Характерні риси: Ця форма є однією з основних новацій у законодавстві. До прийняття закону створювати комунальне підприємства можна було лише як унітарне, тобто на праві власності однієї громади. Наразі ситуація змінилася.
Співпрацюючи у формі створення спільного підприємства, громади отримають усі переваги спільного управління, а також матимуть можливість розподіляти доходи. Водночас суб’єкти співробітництва нестимуть солідарну відповідальність за результати діяльності, зокрема й за можливі збитки, покриття дефіциту коштів.

← Назад    Далі →